林双林: 多措并举管控地方债

发布日期:2018-02-27 10:33:22    来源:北京大学国家发展研究院

财政部近日公布的数据显示,2017年12月末全国地方政府债务余额164706亿元。2017年我国国内生产总值827122亿元,这样,地方政府债务占GDP的比重为19.91%,地方政府债务风险总体可控。

我国目前正处于工业化和城市化时期,基础设施建设需求大,需要地方政府加大财政支出。基础设施建设耗资大,回报期长,具有公共品性质,需要政府兴建。还有学校、医院、养老院、群众体育设施,等等,也需要政府大量投资。

我国地方政府借债,大都用于基础设施建设和其他公共项目。也就是说,在举债的同时,地方政府的国有资产也在增加。不过,日益增长的地方政府债务也造成风险的不断累积,需要采取综合举措予以妥善应对。

一是设置地方政府债务警戒线。欧盟《马斯特里赫特条约》规定,政府债务占GDP比重不应超过60%。我国也应该对地方政府债务设置警戒线,例如,债务占GDP比重不超过35%。高负债率的地区应该减少或者停止新增债务。相反,政府负债率低的地区若有需要,仍可适当增加政府债务,完善基础设施建设,为地区经济发展和民生改善创造更好的条件。

二是完善债务偿还机制。要硬化财政约束,明确偿债责任,“谁举债、谁还债”,打消地方政府依赖中央的幻想,避免让中央政府承担全部的风险和损失,成为最后的兜底人。地方政府在借债时,就应制定切实可行的还债计划。同时,要控制债务增长速度,若债务增长速度不超过GDP增长速度,负债率就不会提高。债务高的省份,应严格控制债务规模,将债务融资项目收益与新增税收用于偿还债务本息,以降低债务负担。

三是提高债务资金使用效率。避免债务资金的低效率配置,尤其是要避免将债务资金用于形象工程和政绩工程,确保政府财政资源用在关乎国计民生的项目上。要提高债务投资的效率,对资金的使用效率和效果进行评估并及时反馈。同时,应该强化对项目的监管,防止出现债务资金的挪用、乱用及贪污浪费现象,并加强对债务资金投资项目收益的管理。

四是中央政府承担更多的支出责任。地方政府税收收入不足以应付基础设施建设需要,中央需要给予合理的补助。基本养老保险全国统筹的方向已明确,养老与医疗密切相关,医疗保障全国统筹也势在必行。人口老龄化带来的养老保险基金收不抵支情况将持续。未来医疗保障潜在缺口会出现并将加大,新农合和城居保统筹层次低,保险水平和报销水平低,医疗保障总体上不足。社会保障尤其是医疗保障,是世界范围的难题。养老和医疗保障全国统一以后,我国中央政府的债务将增加,应该未雨绸缪。

五是开拓地方税源。一方面,完善地方税收体系,积极稳妥推进房地产税改革。房地产税基规模大,不可移动,是许多国家地方政府可靠的税收来源。只要合理设计,个人房地产税会成为我国地方政府可观的税源。另一方面,适当增加地方政府在共享税中的份额,调动其积极性。

六是适度给地方政府放权,让债务公开化,减少隐性债务。例如,赋予地方政府更大的税收管理权和债券发行权。在放权的同时,加强监管,不仅要发挥上级政府对下级政府的监督作用,而且要充分发挥同级部门和同级官员之间的互相监督作用,充分发挥地方民众对地方政府的监督作用。

七是依靠经济增长来消化债务。经济增长快了,GDP规模大了,债务占GDP的比重就会下降。因此,发展经济是解决债务问题的关键。高负债率省份在完成基础设施项目建设后,要努力发展经济,为企业发展创造良好的营商环境,促进私人投资增加,提高经济增长率,这样就能增加税收,偿还债务,推动经济发展进入良性循环。

(作者系北京大学国家发展研究院教授)

来源:中国财经报

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